核心与边缘之间的势力消长,也常为汉代历史的重要课题。强干弱枝,常是中央政府的策略;但是,一旦中央核心有了问题,地方势力即会向中央挑战。政治权力与经济资源之间,有其紧张关系;农村的农业与城市的工商业之间,也有其紧张关系。汉代的社会与政治之间,有对立,也有互济。家族组织为前者的主要成分,更是与政府冲突的焦点。
总之,秦汉中国,经过春秋战国的分裂,终于形成大一统的格局。这一庞大的复杂体系,因其中的开放性,而有不断扩张与调节的空间。然而,也正因其可以调节,而加强其复杂性。开放性与复杂性,使中国的皇帝制度与天下国家,经常呈现调适的不稳定及弹性。

汉代的皇帝制度,与秦始皇设计的皇帝制度,有两项不同处。一是察举制度与文官制度相辅而行,从此中国有了一个相当专业的官僚阶层;而这一阶层,相对于世袭贵族,又是开放的,可以不断吸纳有用的人才,相对程度地保持一定的质量。这一文官集团,经由察举制度,也相当程度地代表地方参加中央政府的统治机制。以此特质,汉代的文官政府对于皇权,有时是共生互利,有时又是对抗制衡。汉代许多制度的发展或政治事件,与皇权、文官两者之间紧张有关。
汉代皇帝制度的另一特色,则是皇权不能避免更迭的观念。秦始皇盼望自己是始皇帝,从此以后二世、三世,可以至千万世。西汉的皇帝们,却不断面对天命更迭观念的困惑。五行相生相克,阴阳不断交替;凡此观念,都加强了天命靡常的含义。儒生为主体的汉代文官集团,以这一政权轮替的规律,作为制衡皇权的武器。同样的,儒家政治体系,也因此无法避免政治化的倾向,不能构成一个单纯的学术传承。然而,汉代挑战皇权的思想,却未能在中国历史上继续增高。东汉结束以后,文官制度仍与皇帝制度共存,由于东汉禁止再讨论谶纬之学,皇权更迭的观念不再具有道德的约束力,以节制皇权。

中国的政权,因此常有一个主权模糊的地带。这是天下国家与主权国家之间,明白可见的差别,而其系统化结构,则肇始于汉代。
因此,汉代对待四周邻居的关系,不是划境自守,而是开放。长城是防御线,却不是天下国家的边界。和亲政策,常与文化侵略配合;招降收抚,更是战争的目的。上述模糊的边界,也不断移动。在外缘的边地,属国逐渐汉化。在内地有些地区,经由土著的汉化,或汉人的移殖,中国的文化与政治权力同步地填实了原有土著居住的空隙。自汉代以后,中国的土地人口,不断扩张,基本上依循同一轨迹进行。

秦代的地方官吏,多以秦国的军人担任,这是征服,不是包容。始皇生前治庙寝东向,秦陵兵马俑的阵势也东向布置。碣石离宫与芝罘相对,宛若帝国的东门两阙。始皇出巡五次,于中原地区,只是路过,其行程重点,都在边缘地带:陇西、碣石、会稽——似乎都在确认帝国的边界;秦筑长城,绵延北疆,也是确认边界的意义。凡此诸种现象,显示秦帝国是一个有边界的政治体,还不是真正包有六合的普世天下国家。
我界定的天下国家,比如古代的罗马、波斯,以及此处讨论的古代中国,是指时观念中把全部人类世界都当做一体,从中央到地方,只有主权的委托,而没有主权的分割。在当时的观念里,天下国家是从天边到天边,其中只有统治权的顺位没有边界的区划。从传世琅邪刻石的铭辞看,秦始皇又自居为六合之内的共主,“西涉流沙,南尽北户。东有东海,北过大夏。人迹所至,无不臣者”,隐含了四方、四海……诸意,代表了天下国家的观念。这些观念,将于汉代有更为具体的发展。