如果说政治锦标赛是本书所依赖的一个分析支点,着重于横向的官场竞争的视角,那么另一个分析支点就是行政发包制,即从中央到地方的纵向视角理解中国的官员激励和政府治理模式。行政发包制这个概念最早在本书的第一版提出来,经过一系列的提炼和发展(周黎安、王娟,2012;周黎安，2014,2016),已经演变成一个比较成熟的分析框架,并用于解析中国政府间关系和治理过程的诸多现象。①作为一种政府治理形态,行政发包制在三个方面上与韦伯意义上的现代官僚制形成鲜明对照;第一,虽然发包方拥有正式权威和剩余控制权,但在执行发包方的指令过程中承包方享受大量的自由裁量权,甚至实际控制权;第二,在财政和预算安排上,承包方承担相当程度上的自我筹资的任务,具有财政或预算包干制的色彩;第三,在内部控制和绩效考核方面,承包方面临结果导向的问责与考核,程序和法理的约束相对较少。这三个方面相互耦合,相互支持,构成一个内在一致的治理体系。

关注政府及官员的激励有助于使我们可以更好地理解官员的行为,为府治理和相关机制的理性设计提供必要的基础。比如人们常说官场有一个“59岁现象”,即官员在59岁退休之前腐败案高发的现象。这个现象显然不是说人到了59岁就更为贪婪,或者权力监督在这个年龄节点就变得更为弛,而是临近退休,官员仕途前景激励完全消失,节制的意义不大;与此同时,如果不再趁机“捞一把”权力过期就作废了。“59岁现象”容易理解,可是根据一些媒体报道,在官场同时也出现了所谓的“35岁现象”,即贪腐行为渐年轻化。①这看不上去不可理喻,仕途尚早为什么就开始堕落呢?其实它和“59岁现象”是一个道理。在中国的基层政府,最近十多年流行“退居二线”制度,即未到正式退休年龄就强制“赋闲”在家,或者失去提拔机会,而且这个退居二线年龄越往基层就越年轻,使得一些乡镇干部在35岁如果未能成功晋升到某个职位就可能永远失去未来的晋升机会。②所以“35岁现象和“59现象”符合一个相同的逻辑,就是晋升机会的完全丧失导致贪腐动机的上升。在日本,资深政府官员退休之后可以重新被私人部门聘用,“发挥余热”,这在日本被称为“神仙下凡”。退休后获得的高额收入可以补偿在政府部门相对较低的薪水。退休后“神仙下凡”也会对官员在任时的行为产生积极的约束作用,因为他们必须维持良好的声誉,否则会影响其退休后的结果。为了抑制腐败,我们要加强对官员的权力监督,使其在阳光下运行,但与此同时,也决不能忽视官员必要的激励结构的设计。否则,官员在扭曲的激励下行事,对地方经济和社会肯定会产生不利影响。

本书的研究视角与“中国特色的财政联邦主义”理论有相似之处,我们都聚焦于地方政府行为背后的激励结构以及政府治理对经济发展的影响。但是我们之间也存在诸多的不同,以下三点最为重要。
首先,财政联邦主义理论假设地方政府的目标函数是最大化可支配的财政收入,突出地方政府作为经济代理人的特征。我们则认为,财政收入固然重要,居于政府体系之中的官员更应该是政治代理人,因而更关注其职位、权力和晋升,晋升激励是官员行为的关键性驱动力。
其次,财政联邦主义理论的分析的基点仍然是作为整体的地方政府,而我们侧重在地方官员的个人特征与行为。财政分成和行政分权都是在中央与地方政府的层面上发生,这里“只见机构不见人”。事实上,地方政府的整体行为是对官员个体的激励和行为进行“加总”的结果,在分析上仍然是一个需要打开的“黑箱”。在中国的制度背景下,地方政府的决策最终也是些主要地方官员决策的加总结果。为了理解地方政府的决策与行为,我们必须深入理解这些主要地方官员个体层面上的激励与行为。
第三,类似于很多讨论中国央地关系的文献,“中国特色的财政联邦主义”趋向于参照美国政府间关系(如联邦制)看中国的央地关系;而我们想强调的是,中国政府间关系本质上是权威组织内部不同层级间的上下级关系,这是区别于西方国家的一个最重要的制度特征。在美国,联邦与州政府之间不存在权力统属关系,而是由宪法保证的平等的契约关系;即使在单一制
的英国,地方政府不享有联邦制下的地方自治地位,但中央和地方政府的关系并不等同于权威组织内的上下级关系。从权威组织的内部层级和上下级关系看中国的央地关系是本书采取的最重要的分析视角。本书所借助的两个基本分析概念—行政发包制和政治锦标赛都是基于这个视角提出的。