我们相信,随着这些监督方式的不断完善,中国地方政府治理可以逐渐向新的模式过渡。在新的模式中,地方政府仍然将拥有较大的自主权,但中央和地方政府现有的职责和权力分配将重新调整。由于地方政府的行为将受到一系列立法机构和相关机构的有效监督和制约,中央现在掌握的一些权力可以进一步下放给地方,如征税权、地方立法权、项目审批权和相关资源的分配权;另一方面,为了保证全国统一的市场和一些关系到全国范围的公共产品与服务的供应,限制地方政府“属地化倾向”的不利影响,目前地方政府控制的一些职能(如环境保护、审计、统计、司法)将逐步分离出来,或者交给一些相对独立的监管机构,或者交给中央政府的直属或派出机构提供,具体视情况而定。司法和检察系统从地方政府手中独立之后可以提供公民利用司法保护自身权利的机会,对于地方政府的渎职、侵权行为进行法律诉讼。政治锦标赛将由传统的以单一的经济增长和单一的委托人为基础的晋升竞争转变为多重晋升标准和多重委托人的晋升竞争,使差额选举甚至在定范围内的竞选成为地方官员职务任免的一个重要方式,使得地方官员必须关注民生,提高公共服务水平,而非仅仅以推动经济增长为唯一目标。①再次,传统的激励型财政将向公共财政过渡,尤其是传统的形形色色的“预算包干制”将逐渐取消,财政预算将变成一个注重法治和程序、便于行政问责的过程,体现公平公正和公开透明的原则。

这些例子的有益启示是,打破政商恶性循环的重要来源可以是以下几个方面:第一,在政策特区的鼓励下资本的“大推进式”的流入;有时干部异地交流可以从发达地区带去一些关联企业到落后地区投资,带动当地经济发展。第二,人员的大量迁出或被吸引到政府之外的职业,从这个意义上说,取消户籍制度、便利人员自由流动非常重要;第三,地方政府直接参与经营但这种模式的成效必须依赖相应的制度和干部条件保证其经营效率。

根据上面的论述,一个政府与当地企业的恶性循环由此形成:经济落后导致工商业不发达,就业机会少,政府部门的吸引力增加,人们在职业选择上更倾向去政府部门,使得政府冗员增加;而政府人员超编又导致“养人”难,必须开拓预算外财源,各种行政性收费和罚款增加,致使企业负担过重,经营效率下降,投资激励不足。而经济发达地区正好启动了一个良性循环:工商企业数目多,在企业部门的就业机会就多,收入水平就相对高,这都降低了政府部门在劳动力市场上的比较优势。于是人们更多地流向了企业部门,政府机构的规模相对变小了。政府部门因冗员压力小,对额外的收费和罚款的需求下降,而相对较多的工商企业又使得政府收费可以更加均匀地分担,不至于变成一种每个无法承受的成本负担,这无形中增加了该地区投资环境的吸引力,外地资本愿意流入。
上述理论假说虽然简单,却可以解释一系列系统的现象:第一,在越是发达的地区,人们对做官的兴趣就越低,比如在广东和浙江就一直流传有这种说法,没本事的人才去做官;而在经济落后地区,在政府做官被认为是种莫大的荣耀,人们挤破头都想钻进去。有报道云,中国某些贫困县的副县长和县长助理加起来有二十几个之多!在发达地区这种情况是不可能发生的。第二,政府的相对规模在落后地区要更大一些。 Zhang(2006)利用中国1993年和2000年2000多个县级地区的数据发现,内陆地区相对于沿海地区而言,人均的行政管理费用要高出近30%,每一百人的政府雇员人数也要多出10%。当然这些数据还只是统计编制内的政府雇员,编制外的冗员没有包括进去,如果包含进去,两种地区的差距会更大。第三,越是落后的地区越依赖于预算外收入和对于企业的各种额外的收费罚款。关于落后地区预算外收入比例相对较高这一点已经在第6章第4节里给出了支持性的证据(见图6.1)。前面提到媒体报道的关于中西部一些地区“开门引客、关门打狗”的招商政策其实也是这个问题的一个极端表现。

长三角的深水港之争也凸显地方官员在区域合作方面的障碍(张颢翰等,2007,第314-317页)。上海作为中国经济、贸易和金融中心,一直苦于没有自己的深水港。由于上海长江口有铜沙问题,难以有深水港,导致长江流域的出口货物绝大部分走道香港,只有一小部分从上海出口。浙江宁波的北仑港属于天然深水良港,然而由于交通不便,经济腹地不足,运力严重过剩。江苏沿江各市为了将市区面积扩大到江,重复建设了的大量的集装箱码头,从江阴到南通60公里岸段,有68个万吨级泊位,平均0.9公里个,港口利用率严重不足。如果单纯从区位因素考虑,上海应该选择张家港,或太仓港,或者北仑港作为深水港,但是为了选择自己的国际深水港,上海最终选择了大小洋山港,以此作为上海国际航运中心集装箱深水枢纽港。据称选择大小洋山港的弊端之一是台风问题,它是台风的长年登陆口,1843年英国人因为台风问题放弃了洋水港计划;另外它距大陆30公里,需要建成世界上最长的栈桥。大小洋山港计划确定之后,浙江方面担心北仑港从此沦为一个可有可无的辅助港,因此决定兴建杭州湾跨海大桥,一是为了缩短宁波至上海的距离,二是使江苏成为宁波港货物来源的直接腹地,三是启动杭甬运河改造工程之后还可以把长江中上游的货物吸引过来,从而彻底改变北仑港交通不便的瓶颈。浙江省还启动了连接舟山和宁波的“大陆连岛工程”,不仅整合两地资源,还可防止舟山继大小洋港划归上海之后再被上海“蚕食”。面对上海和浙江方面的大动作,苏州市及属下沿江三市会聚太仓,商讨对策,最后做出“三港合一”的重大决策:把张家港、太仓港和常熟港集合起来,共同打造“苏州港”品牌。

我们进一步需要回答的问题是,我们如何理解地方官员对于抓住经济发展的主动权的强烈动机?为什么地方官员能够实现从经营企业到经营城市
的战略转型?为什么我们经常企盼的政府职能转变如此困难?经过30多年的经济改革和市场化进程,地方政府对于地区经济的主导权为什么没有被
改变,甚至还越来越大?
地方官员对于当地经济的强势和主导地位一直没有改变,有以下几个主要原因。首先中国改革开放以来的行政性分权向地方政府让渡了许多原先属于中央政府的权力,尤其是对于经济发展来说极为关键的要素控制权,如前所述,几乎所有关键性的生产要素都直接或间接地被掌握在地方政府的手中。这些关键性要素的控制权是地方政府在当地经济中居于主导地位的基础。其次,以经济增长为基础的晋升竞争也迫使地方官员必须时时介入经济发展过程,抓住经济发展的主导权,最大限度推动地区经济增长,甚至不惜以牺牲企业和社会的利益来换取地区GDP增长的目标。②晋升竞争强化了地方官员参与经济过程、干预市场的动机。再次,地方官员极力控制关键性生产要素,消极应对政府职能的转变,权力寻租也是一个不可忽视的原因。紧密的政企关系和经营城市都给一些地方官员创造了巨大的寻租机会,导致了许多腐败现象的产生。

上述分析验证了资源错配与党代会周期的关联在国有企业密集度高、产业关联效应度高或者资本密集度高的行业表现更为明显。在政治锦标赛体制下,这些行业属于最可能受到地方官员行政干预和影响的行业,它们的资源错配所呈现的显著的政治周期效应给我们提供了地方官员激励与资源配置效率内在关联的重要证据。这些经验证据说明地方官员的晋升激励虽然有助于促进地区GDP增长,但与此同时也对地区的资源配置效率产生负面影响。

第二个原因涉及中国财政体制下可置信承诺的问题,其实也与发包方和承包方不对称的权力相关。在财政分权时期,形形色色的预算内收入的包干制都涉及核定收入基数的问题,它是总额分成和超收分成的基础。当财政体制经常变化,尤其是当上级政府可以利用体制调整相机修改下级政府的收入基数时,鞭打快牛的棘轮效应就出现了。财政收入增长快的地区,收入基数高,未来超收的难度也就越大。如果政府间只有预算内收支,没有任何预算外和自筹收入,那么上级政府的承诺的可信度问题对下级政府的增收激励就会构成一个严重的威胁。而允许预算外资金的存在,允许下级单位设立不与上级机构分享、甚至不让上级知情的“小金库”,相当于是事前做出了关于一个可信的承诺,那就是不会与下级争夺这块资金,下级单位尽可以自收自支。这等于给予下级政府部门和单位对于这部分资金的全部产权,从而激发这些政府部门和单位去创造更多的财源,比如乡镇干部为了增加预算外资金而积极扶持或参与乡镇企业的经营和管理,使得乡镇企业“异军突起”,在中国工业化、城市化过程中扮演了极为重要的角色。①在这个背景下,我们可以更深刻地理解中国财酌体制下预算外资金和非预算资金存在的独特意义。

我们认为有两个可能的原因可以解释它的长期存在。第一个原因和中国行政逐级发包体制有着密切的联系。我们在第2章曾经阐述过,中国从中央到各级地方政府,从政府到国有企业和事业单位,实际上是一个逐级发包的过程。如果先不考虑国有单位之外的企业和个人,在预算内收入方面,是从最基层的国有企业和事业单位逐级向上上缴,逐级实行财政分成;在预算内支出方面,上级机关给下级政府、部门或单位下达支出预算,实行支出包干。通常来说,上级给下级单位核定的支出预算都非常紧张,一般是不足的。这种紧张的支出预算在各级政府间或发包的链条间逐级传递。事实上,许多政府部门和企事业单位经常抱怨上级拨付的经费预算只够最基本的支出,如工资支出和少量的办公费用,基本上属于“吃饭财政”,而且在支出包干制下上级拨付的预算是刚性的。虽然支出预算是刚性的,但下级机关和单位的支出负担可不是固定的。
在中国的行政体制下,行政发包制通常给承包方的财政预算施加了双重的压力。第一重压力来自“属地管理”和“整体发包”所带来的无限责任,即属地所发生的任何事情都是地方主政官的行政责任,在这个意义上,承包合同是一个不完全合约,有许多未明示、预料之外的事态需要承包方去处理和解决,而这部分的预算未必是纳入计划的,事实上也难以事前计划好,经常是承包方自己筹资解决。第二重压力是发包方与承包方的权力不对称带来的结果。一种情况是“上级请客,下级买单”,上级政府提出一些新的政策方针或施政要求,不在正常预算之内,但下级必须积极响应,认真履行,而所需资金只能自己解决。另一种情况是,上级政府经常利用其“官大一级”的优势把一些本来应该由自己完成的职责和任务强行下放和摊派给下级机关,把财政压力转嫁给下属。在这种情况下,如果只允许有预算内财政,那么下级部门要么减少上缴收入的比例,要么大幅度紧缩开支,减少职责范围。第二重压力本质上也是让下级政府(承包方)成为剩余责任承担者和无限政府。解开这个财政困局的办法是,允许下级机关和单位设立预算外财政,鼓励它们创收,用预算外收入补贴预算内的支出不足,从而减缓上级政府所面临的财政压力。在中国的语境下,上级如果不给钱,就得给政策,让下级部门创收自救。如果上级面临的财政约束较大的话,“给政策”是必然的选择在一定程度上,预算外财政的存在就是在中国行政逐级发包的体制下“事务发包,经费自筹”原则的一个局部体现,是“给钱”和“给政策”之间权衡的结果。从这个角度看,要取消预算外财政,从中央开始必须要有足够的财政力量,保证各级地方政府和事业单位足额的财政经费,否则难以持久

相对于财政承包制,分税制改革在几个方面取得突破性进展。首先,从财政收入总额的大包干到税收分成彻底改变了过去围绕着收入基数和包干基数而讨价还价的局面,长期以来困扰我国财政体制的可信承诺问题(如频繁改变包干基数和比例以及“鞭打快牛”问题)在分税制下基本消解,地方政府自此之后可以把精力放在如何创造更多的财税收入上。其次,国税局的成立标志了中国财政体制的重大变革,中央终于有了自己独立的征税机构,而不再完全依靠地方政府的努力,这对于确保中央税收的利益具有决定性意义,在征税方面是对传统的属地行政发包体制的一次重要改革。国税局的成立拉开了后来中央垂直化收权运动的序幕,从各个方面冲击着传统的属地发包体制。再次,传统的完全按照行政隶属关系划分收支的制度在分税制下发生了重要的改革。虽然还保留一些行政隶属关系决定财政收支的痕迹,比如中央负责中央直属企业的一些支出,中央直属企业的所得税和利润仍然上交中央,地方也是如此。但是就税收的大项—增值税而言,已不存在行政隶属的划分了,而是不论何种隶属关系的企业,增值税都是中央和地方分享,这有助于剪断政府和企业之间的属地化的关联,让政府一视同仁服多和支持企业,让所有的企业面临相同的税收环境。

在刚刚经历了“文革”的改革初期,中央财政状况非常困难。把省级经济管理权限直接下放给城市,把城市的财政和税收直接纳入国家计划,不仅可以加强对城市官员的激励,也可以为缓解财政紧张做贡献。因此,从中央政府的角度来说,它也有积极性对部分城市实行计划单列。但是最终被列入计划单列的城市并不多,而且最后也大部分被取消了。之所以出现这个结果,有其内在的原因。首先,中央政府需要维护省政府的权威和地方经济的平衡。由于计划单列使得省政府所掌控的财政资源大大减少,因此省级政府是城市计划单列的最大受损者,它们对计划单列颇有不满。失去一个大城市可能使一个省从财政收入结余省变成赤字省,如湖北省和四川省所发生的情况那样(黄佩华,2003,第78页)。
另一个取消计划单列的重要原因是,财政和税收体制从1994年起发生了重大变化。分税制开始全面实施,国家和地方财权的明晰程度前所未有,中央财政在财政总收入中的比重不断上升。在财政得到充分保障的情况下,国家没有必要再对这么多城市进行单列。大部分的计划单列城市在1994年都被取消了,仅仅保留了5个非省会的计划单列市,出发点可能仅仅是为了保障这些非省会城市的经济地位,防止省政府对这些城市“鞭打快牛”。
1983年与计划单列市改革同时进行的还有“市管县”的改革,实行地市并、撤地设市和撤县设市,以进一步发挥城市的经济辐射作用,推动城乡一体化进程。

为什么会出现这种显著差异?我认为,在确定中央和地方事权划分方面,行政发包制更多是根据公共服务所导致的统治风险的溢出范围,而不是公共服务收益的溢出范围。②只要公共服务本身所涉及的统治风险比较低,来自公众的问责压力低,就尽可能地按照属地发包原则,降低行政成本和财政约束,而非严格遵循公共产品收益的溢出范围。行政发包制更强调提供公共服务的成本维度,同时关注统治风险的控制和防范。美国联邦制关于联邦与州政府的事权划分更强调提供公共服务的质量维度,统治风险的控制不是联邦、州和地方政府事权划分的主要因素。在中国,城市地铁项目虽然属于地方公共产品,但因投资额巨大,其中所涉及的地方政府融资和债务,因地方政府不允许破产以及地方官员不对债务负责,最终可能会演变成中央的债务负担,所以中央政府需要对这一类公共项目的规划和投资进行审查和控制。中国长期以来不允许地方政府发行债务也出于同样的考虑。③当然,事务发包带来的潜在统治风险以及风险的可控性程度因时因地而变化。中央集权过多容易导致地方政府积极性不足,行政效率低下,治理成本上升,积累到一定限度中央又可能决定放权,出现所谓的“一放就乱,一收就死”,这可以解释为什么中央和地方之间总是存在着收权一分权的更替和循环。

基于上面的分析,我们认为,属地化的行政发包制就是中国古代集权者在治理成本与收益间进行精心权衡与选择的结果,是在信息和财政两个约束下进行理性选择的产物。具体说来,属地化的行政发包制可以实现下面几个方面的收益。
属地化分级管理的“行政发包制”带来的第一个显著收益是节约了组织和监督成本。逐级发包的动因在于尽一切可能节约监督成本,属地化的逐级行政发包相当于把复杂的行政管理事务按地域逐级分解给下级政府,以尽可能减少上级政府的事务负担。与此相适应,政府对跨地域的流民和游民一直严厉控制,以尽可能减少跨地域事务。就中央来说,相比通行的行政发包制和属地化管理而言,面临两种可替代的治理方式,一是建立独立的中央机构去实施中央的指令(即完全垂直管理,类似于U型结构),或者把行政和经济管理事务直接发包给基层政府,或者说直接给基层政府授权,取消所有的中层政府组织。显然,这两类替代方式的治理成本都非常高昂。前一类方案不仅存在严重的监督问题(即如何从上到下监督和控制垂直机构的运行),这个问题在交通和通信技术落后的古代尤为严重,而且需要巨额的财政费用来支持这些中央垂直机构。第二类方式面临数目如此众多的基层政府,监督成本也是非常之高。在这个意义上,用逐级发包的方式将政府职责最后交给基层政府,一方面可以大大节省中央直接监督众多基层政府的成本,另一方面也有力限制了中央机构的数目和人员规模,大大减少了对税赋的需求。据统计清朝康熙年间官员总数为.565万人,而其中在京官员的总数仅仅只有2546人。①事实上,作为一个高度集权的国家,我国中央行政机构的人数在全国行政机关人数的比重一直是非常低,到今天仍然是这样的状况。②
第二,行政发包和属地管理高度整合之后带来的一个好处是,地方官员的行政责任的边界容易清晰界定,就等于其管辖地域的边界,行政责任容易落实。什么地方出了问题,最终可以追究主管行政长官的责任,实施“谁主管,谁负责”的原则,避免了责任不清和相互推诿的问题。而且,旦遇到紧急情况或重大挑战,中央可以一级压一级的方式把任务和责任迅速落实到最基层,形成所谓“压力型体制”(容敬本等,1998)。这是中国集权体制下高度的社会动员能力的主要源泉。属地化行政发包制在减少中央和上级政府的决策负荷的同时,又便利了下级政府行政责任的界定和落实。行政发包和属地管理的高度互补可以解释为什么中国地方政府一直以来是全能型的政府和一元化的领导,因为行政发包决定了地方首脑是其属地辖区的总负责人,在行政事务全面发包的同时必须把有关的治理权也一起下放,这样可以保证地方首脑有足够的权力承担其承包的行政责任
第三,行政发包有助于对下级政府做出关于分权的可信承诺,从而在个集权体制下给予了地方官员使用权力的稳定空间,相当于为地方官员的自主决策提供了“产权保护”。如果地方官员知道自己的决策经常面临被上级政府否决的危险,他就不会认真去研究决策的后果以及如何做出正确的决策,这种事实上的管理权就像被保护的产权一样可以变成对地方官员独立决策的激励。在中国这样一个幅员辽阔、地区差异巨大的国家,如果真是采取“一刀切”的方式贯彻中央的统一政令,一定会导致行政效率低下。而行政发包所生成的地方实际控制权让地方政府能够对各地的差异性做出灵活反应,使中央的统一政策尽可能因地制宜。当然,这种地方层面上的多样性经常是以“上有政策、下有对策”的自由裁量权的形式实现的,而且有可能演变成地方官员的专权和营私舞弊
第四,在一个高度集权的体制下内生出中央和地方政府之间、上下级政府之间的相互制衡关系。由于中央发布政令最终依赖地方政府的协助配合和具体执行,中央无法从外部市场上获得竞争性的“承包方”(地方行政服务具有属地性,别的地方政府无法为本地代劳),发包方和承包方的关系在一定意义上被锁定,从而内生出一个集权政体内部上下级政府的相互制衡关系。虽然中央政府在名义上拥有一切权力,可以颐指气使,甚至生杀予夺,但地方政府也可以“消极怠工”和不作为(表面上自然不敢违抗)来威胁中央。中央当然可以换人相威胁,强迫地方政府服从上面的指示。但如果考虑到“临阵换将”的潜在成本,以人事权作后盾形成的威胁最终也是有一定限度的。在此意义上,中央和地方政府之间形成一种类似于“双头垄断”的关系。这种垄断关系的存在使得地方政府必然获得一些“准租金”,即中央政府必须在相当程度上尊重地方的利益诉求,包括地方官员本身的利益,容忍一些腐败行为。①正是这些“准租金”的存在,给予地方官员巨大的利益空间,使得中国历史上“学而优则仕”,自隋唐以来人们对科举功名趋之若鹜,千方百计挤入政府部门;政府部门也因此可以吸引社会精英加入。

在微观层面上,属地管理和行政发包进行了奇妙的组合和发展,形成了独具中国特色的组织单元,这就是城市的单位制和农村的人民公社。城市居民生活在各类行政、企业、事业单位里,即使无业在家的待业青年也属于街道居民委员会管理;广大的农民则被组织在政社合一的人民公社体制之下。我们一般把国家行政机关、学校、社会团体和公有制企业等都统称为“单位”,几乎所有的城市居民都隶属于某个相对独立的单位组织。②
单位制有两个非常鲜明的特征:首先,单位是一个准行政的基层组织,政治、经济和社会功能高度合一,它承担了政府应该承担的大量职责,比如协助组织基层人大代表的选举,落实计划生育和拥军优属政策,传达中央文件精神,向单位成员提供就业(包括子女)、医疗、养老、住房(规模大一些的单元还有自己的小学和中学)等几乎无所不包的基本服务和保障。即使作为纯粹的生产经营单位的企业也采取了单位制“小而全”的模式,企业职工的医疗卫生、社会保障、子女教育和就业等等事务都属于企业的管辖范围,即所谓的“企业办社会”。这方面最典型的例子包括企业为解决职工子女的就业问题而兴办劳动服务公司,为职工举办托儿所、幼儿园。在这个意义上,单位被认为是一种层级更低的行政管理单元,承接了政府发包的政治、经济和社会的各项事务,单位领导就成为政府在单位的代理人。和地方政行政发包制府一样,单位组织也呈现“全能化”的倾向。单位组织可以看作是中国政府过程在纵向上的“末梢”,它不属于一级政权组织,但却属于政府的在非政府组织的延伸(朱光磊,2002,第306页)。
其次,单位是高度属地化的管理组织,单位成员的工作、生活完全依赖于其所隶属的组织。政府和单位之间的联系以垂直控制为主,各单位之间自发和自愿的横向联系,除非是政府所指定的,一般是禁止的。个人也不允许在单位之间自由流动,单位成员与外界的一切联系均通过单位这个界面发生。即使到了80年代末90年代初,如果没有单位开证明,到外地出差住旅馆都成问题。事实上,离开了单位组织,个人很难生存,而个人这种对组织的高度依赖性最后演化为个人对组织的完全服从,进而为国家对社会进行有效动员奠定了坚实的微观基础。