为什么会出现这种显著差异?我认为,在确定中央和地方事权划分方面,行政发包制更多是根据公共服务所导致的统治风险的溢出范围,而不是公共服务收益的溢出范围。②只要公共服务本身所涉及的统治风险比较低,来自公众的问责压力低,就尽可能地按照属地发包原则,降低行政成本和财政约束,而非严格遵循公共产品收益的溢出范围。行政发包制更强调提供公共服务的成本维度,同时关注统治风险的控制和防范。美国联邦制关于联邦与州政府的事权划分更强调提供公共服务的质量维度,统治风险的控制不是联邦、州和地方政府事权划分的主要因素。在中国,城市地铁项目虽然属于地方公共产品,但因投资额巨大,其中所涉及的地方政府融资和债务,因地方政府不允许破产以及地方官员不对债务负责,最终可能会演变成中央的债务负担,所以中央政府需要对这一类公共项目的规划和投资进行审查和控制。中国长期以来不允许地方政府发行债务也出于同样的考虑。③当然,事务发包带来的潜在统治风险以及风险的可控性程度因时因地而变化。中央集权过多容易导致地方政府积极性不足,行政效率低下,治理成本上升,积累到一定限度中央又可能决定放权,出现所谓的“一放就乱,一收就死”,这可以解释为什么中央和地方之间总是存在着收权一分权的更替和循环。

基于上面的分析,我们认为,属地化的行政发包制就是中国古代集权者在治理成本与收益间进行精心权衡与选择的结果,是在信息和财政两个约束下进行理性选择的产物。具体说来,属地化的行政发包制可以实现下面几个方面的收益。
属地化分级管理的“行政发包制”带来的第一个显著收益是节约了组织和监督成本。逐级发包的动因在于尽一切可能节约监督成本,属地化的逐级行政发包相当于把复杂的行政管理事务按地域逐级分解给下级政府,以尽可能减少上级政府的事务负担。与此相适应,政府对跨地域的流民和游民一直严厉控制,以尽可能减少跨地域事务。就中央来说,相比通行的行政发包制和属地化管理而言,面临两种可替代的治理方式,一是建立独立的中央机构去实施中央的指令(即完全垂直管理,类似于U型结构),或者把行政和经济管理事务直接发包给基层政府,或者说直接给基层政府授权,取消所有的中层政府组织。显然,这两类替代方式的治理成本都非常高昂。前一类方案不仅存在严重的监督问题(即如何从上到下监督和控制垂直机构的运行),这个问题在交通和通信技术落后的古代尤为严重,而且需要巨额的财政费用来支持这些中央垂直机构。第二类方式面临数目如此众多的基层政府,监督成本也是非常之高。在这个意义上,用逐级发包的方式将政府职责最后交给基层政府,一方面可以大大节省中央直接监督众多基层政府的成本,另一方面也有力限制了中央机构的数目和人员规模,大大减少了对税赋的需求。据统计清朝康熙年间官员总数为.565万人,而其中在京官员的总数仅仅只有2546人。①事实上,作为一个高度集权的国家,我国中央行政机构的人数在全国行政机关人数的比重一直是非常低,到今天仍然是这样的状况。②
第二,行政发包和属地管理高度整合之后带来的一个好处是,地方官员的行政责任的边界容易清晰界定,就等于其管辖地域的边界,行政责任容易落实。什么地方出了问题,最终可以追究主管行政长官的责任,实施“谁主管,谁负责”的原则,避免了责任不清和相互推诿的问题。而且,旦遇到紧急情况或重大挑战,中央可以一级压一级的方式把任务和责任迅速落实到最基层,形成所谓“压力型体制”(容敬本等,1998)。这是中国集权体制下高度的社会动员能力的主要源泉。属地化行政发包制在减少中央和上级政府的决策负荷的同时,又便利了下级政府行政责任的界定和落实。行政发包和属地管理的高度互补可以解释为什么中国地方政府一直以来是全能型的政府和一元化的领导,因为行政发包决定了地方首脑是其属地辖区的总负责人,在行政事务全面发包的同时必须把有关的治理权也一起下放,这样可以保证地方首脑有足够的权力承担其承包的行政责任
第三,行政发包有助于对下级政府做出关于分权的可信承诺,从而在个集权体制下给予了地方官员使用权力的稳定空间,相当于为地方官员的自主决策提供了“产权保护”。如果地方官员知道自己的决策经常面临被上级政府否决的危险,他就不会认真去研究决策的后果以及如何做出正确的决策,这种事实上的管理权就像被保护的产权一样可以变成对地方官员独立决策的激励。在中国这样一个幅员辽阔、地区差异巨大的国家,如果真是采取“一刀切”的方式贯彻中央的统一政令,一定会导致行政效率低下。而行政发包所生成的地方实际控制权让地方政府能够对各地的差异性做出灵活反应,使中央的统一政策尽可能因地制宜。当然,这种地方层面上的多样性经常是以“上有政策、下有对策”的自由裁量权的形式实现的,而且有可能演变成地方官员的专权和营私舞弊
第四,在一个高度集权的体制下内生出中央和地方政府之间、上下级政府之间的相互制衡关系。由于中央发布政令最终依赖地方政府的协助配合和具体执行,中央无法从外部市场上获得竞争性的“承包方”(地方行政服务具有属地性,别的地方政府无法为本地代劳),发包方和承包方的关系在一定意义上被锁定,从而内生出一个集权政体内部上下级政府的相互制衡关系。虽然中央政府在名义上拥有一切权力,可以颐指气使,甚至生杀予夺,但地方政府也可以“消极怠工”和不作为(表面上自然不敢违抗)来威胁中央。中央当然可以换人相威胁,强迫地方政府服从上面的指示。但如果考虑到“临阵换将”的潜在成本,以人事权作后盾形成的威胁最终也是有一定限度的。在此意义上,中央和地方政府之间形成一种类似于“双头垄断”的关系。这种垄断关系的存在使得地方政府必然获得一些“准租金”,即中央政府必须在相当程度上尊重地方的利益诉求,包括地方官员本身的利益,容忍一些腐败行为。①正是这些“准租金”的存在,给予地方官员巨大的利益空间,使得中国历史上“学而优则仕”,自隋唐以来人们对科举功名趋之若鹜,千方百计挤入政府部门;政府部门也因此可以吸引社会精英加入。

在微观层面上,属地管理和行政发包进行了奇妙的组合和发展,形成了独具中国特色的组织单元,这就是城市的单位制和农村的人民公社。城市居民生活在各类行政、企业、事业单位里,即使无业在家的待业青年也属于街道居民委员会管理;广大的农民则被组织在政社合一的人民公社体制之下。我们一般把国家行政机关、学校、社会团体和公有制企业等都统称为“单位”,几乎所有的城市居民都隶属于某个相对独立的单位组织。②
单位制有两个非常鲜明的特征:首先,单位是一个准行政的基层组织,政治、经济和社会功能高度合一,它承担了政府应该承担的大量职责,比如协助组织基层人大代表的选举,落实计划生育和拥军优属政策,传达中央文件精神,向单位成员提供就业(包括子女)、医疗、养老、住房(规模大一些的单元还有自己的小学和中学)等几乎无所不包的基本服务和保障。即使作为纯粹的生产经营单位的企业也采取了单位制“小而全”的模式,企业职工的医疗卫生、社会保障、子女教育和就业等等事务都属于企业的管辖范围,即所谓的“企业办社会”。这方面最典型的例子包括企业为解决职工子女的就业问题而兴办劳动服务公司,为职工举办托儿所、幼儿园。在这个意义上,单位被认为是一种层级更低的行政管理单元,承接了政府发包的政治、经济和社会的各项事务,单位领导就成为政府在单位的代理人。和地方政行政发包制府一样,单位组织也呈现“全能化”的倾向。单位组织可以看作是中国政府过程在纵向上的“末梢”,它不属于一级政权组织,但却属于政府的在非政府组织的延伸(朱光磊,2002,第306页)。
其次,单位是高度属地化的管理组织,单位成员的工作、生活完全依赖于其所隶属的组织。政府和单位之间的联系以垂直控制为主,各单位之间自发和自愿的横向联系,除非是政府所指定的,一般是禁止的。个人也不允许在单位之间自由流动,单位成员与外界的一切联系均通过单位这个界面发生。即使到了80年代末90年代初,如果没有单位开证明,到外地出差住旅馆都成问题。事实上,离开了单位组织,个人很难生存,而个人这种对组织的高度依赖性最后演化为个人对组织的完全服从,进而为国家对社会进行有效动员奠定了坚实的微观基础。

归结起来,正因为古代的交通通信技术的落后,加上中国幅员辽阔,各地条件千差万别,中央的监控能力受到严重的限制,这使得名义上属于中央掌控的人事任命权和资产所有权不得不大打折扣,从而赋予了地方官员事实上的人事控制权和资产支配权。

属地化管理模式最重要的特征是:第一,平民百姓的日常事务(如户口登记、纳税、诉讼、灾荒救济)只和所在地的地方政府或行政组织发生联系,并由它直接管辖,与其他层级或区域的政府发生联系也一定要通过管辖政府这个中介。这个特征的一个直接后果就是信息的属地化,只有地方政府掌握辖区内百姓的相关信息。这可以解释为什么长期以来中国的信息收集和汇报一直是采取“层层上报”模式。第二,地域与地域之间横向联系较少各自为政。属地之间自发自愿的横向联系也不被鼓励,每个地域属于一个相对自给自足和自我封闭的经济社会单元。属地化管理与经济一体化是内在矛盾的。第三,即使中央的机构派驻地方,其经费、后勤也主要由当地地方政府提供。

行政发包制不同于西欧中世纪的封建庄园制，后者不存在大领主与小领主之间的行政隶属和统摄关系，而是平等的契约关系和合作关系。在庄园制下,君主和分封的诸侯或庄园主属于一种非常松散的“市场交换”关系,君主分封“采邑”或“庄园”给诸侯和庄园主,换取后者的进贡、效忠和保护,在必要时封建诸侯必须为君主出兵打仗。封建庄园主和诸侯是非常独立的政治和经济组织,他们拥有自己独立的行政、土地、军队和司法,君王不干涉封建庄园和诸侯的任何内部事务君王如同在市场上通过支付报酬(如采邑、封地)购买诸侯和庄园的行政和军事服务。中国周朝的分封制也不属于行政发包制,周王室与诸侯在权力关系上没有严格的统摄关系,诸侯拥有自己独立的行政、领土和司法。与西欧封建庄园制所不同的是,周朝的分封更多是基于宗法和血缘关系。