第二个原因涉及中国财政体制下可置信承诺的问题,其实也与发包方和承包方不对称的权力相关。在财政分权时期,形形色色的预算内收入的包干制都涉及核定收入基数的问题,它是总额分成和超收分成的基础。当财政体制经常变化,尤其是当上级政府可以利用体制调整相机修改下级政府的收入基数时,鞭打快牛的棘轮效应就出现了。财政收入增长快的地区,收入基数高,未来超收的难度也就越大。如果政府间只有预算内收支,没有任何预算外和自筹收入,那么上级政府的承诺的可信度问题对下级政府的增收激励就会构成一个严重的威胁。而允许预算外资金的存在,允许下级单位设立不与上级机构分享、甚至不让上级知情的“小金库”,相当于是事前做出了关于一个可信的承诺,那就是不会与下级争夺这块资金,下级单位尽可以自收自支。这等于给予下级政府部门和单位对于这部分资金的全部产权,从而激发这些政府部门和单位去创造更多的财源,比如乡镇干部为了增加预算外资金而积极扶持或参与乡镇企业的经营和管理,使得乡镇企业“异军突起”,在中国工业化、城市化过程中扮演了极为重要的角色。①在这个背景下,我们可以更深刻地理解中国财酌体制下预算外资金和非预算资金存在的独特意义。

我们认为有两个可能的原因可以解释它的长期存在。第一个原因和中国行政逐级发包体制有着密切的联系。我们在第2章曾经阐述过,中国从中央到各级地方政府,从政府到国有企业和事业单位,实际上是一个逐级发包的过程。如果先不考虑国有单位之外的企业和个人,在预算内收入方面,是从最基层的国有企业和事业单位逐级向上上缴,逐级实行财政分成;在预算内支出方面,上级机关给下级政府、部门或单位下达支出预算,实行支出包干。通常来说,上级给下级单位核定的支出预算都非常紧张,一般是不足的。这种紧张的支出预算在各级政府间或发包的链条间逐级传递。事实上,许多政府部门和企事业单位经常抱怨上级拨付的经费预算只够最基本的支出,如工资支出和少量的办公费用,基本上属于“吃饭财政”,而且在支出包干制下上级拨付的预算是刚性的。虽然支出预算是刚性的,但下级机关和单位的支出负担可不是固定的。
在中国的行政体制下,行政发包制通常给承包方的财政预算施加了双重的压力。第一重压力来自“属地管理”和“整体发包”所带来的无限责任,即属地所发生的任何事情都是地方主政官的行政责任,在这个意义上,承包合同是一个不完全合约,有许多未明示、预料之外的事态需要承包方去处理和解决,而这部分的预算未必是纳入计划的,事实上也难以事前计划好,经常是承包方自己筹资解决。第二重压力是发包方与承包方的权力不对称带来的结果。一种情况是“上级请客,下级买单”,上级政府提出一些新的政策方针或施政要求,不在正常预算之内,但下级必须积极响应,认真履行,而所需资金只能自己解决。另一种情况是,上级政府经常利用其“官大一级”的优势把一些本来应该由自己完成的职责和任务强行下放和摊派给下级机关,把财政压力转嫁给下属。在这种情况下,如果只允许有预算内财政,那么下级部门要么减少上缴收入的比例,要么大幅度紧缩开支,减少职责范围。第二重压力本质上也是让下级政府(承包方)成为剩余责任承担者和无限政府。解开这个财政困局的办法是,允许下级机关和单位设立预算外财政,鼓励它们创收,用预算外收入补贴预算内的支出不足,从而减缓上级政府所面临的财政压力。在中国的语境下,上级如果不给钱,就得给政策,让下级部门创收自救。如果上级面临的财政约束较大的话,“给政策”是必然的选择在一定程度上,预算外财政的存在就是在中国行政逐级发包的体制下“事务发包,经费自筹”原则的一个局部体现,是“给钱”和“给政策”之间权衡的结果。从这个角度看,要取消预算外财政,从中央开始必须要有足够的财政力量,保证各级地方政府和事业单位足额的财政经费,否则难以持久

相对于财政承包制,分税制改革在几个方面取得突破性进展。首先,从财政收入总额的大包干到税收分成彻底改变了过去围绕着收入基数和包干基数而讨价还价的局面,长期以来困扰我国财政体制的可信承诺问题(如频繁改变包干基数和比例以及“鞭打快牛”问题)在分税制下基本消解,地方政府自此之后可以把精力放在如何创造更多的财税收入上。其次,国税局的成立标志了中国财政体制的重大变革,中央终于有了自己独立的征税机构,而不再完全依靠地方政府的努力,这对于确保中央税收的利益具有决定性意义,在征税方面是对传统的属地行政发包体制的一次重要改革。国税局的成立拉开了后来中央垂直化收权运动的序幕,从各个方面冲击着传统的属地发包体制。再次,传统的完全按照行政隶属关系划分收支的制度在分税制下发生了重要的改革。虽然还保留一些行政隶属关系决定财政收支的痕迹,比如中央负责中央直属企业的一些支出,中央直属企业的所得税和利润仍然上交中央,地方也是如此。但是就税收的大项—增值税而言,已不存在行政隶属的划分了,而是不论何种隶属关系的企业,增值税都是中央和地方分享,这有助于剪断政府和企业之间的属地化的关联,让政府一视同仁服多和支持企业,让所有的企业面临相同的税收环境。