截至2015年6月,特区政府尚未表达要在近期重新恢复二十三条立法的意愿。但已经有越来越多的人士开始认识到国家安全立法对于京港之间重建信任,以及维护和扩展“港人治港”及高度自治空间所具有的意义。

但2003年二十三条立法的失败对香港的影响是深远的,远远超过人一党的政治得失。第一,二十三条立法的失败使得北京对于香港在国家安全方面的隐忧不但无法消除,而且随着中国国际地位的变化和国际政治局势的复杂化而不断强化,成为阻碍北京和香港之间建立信任关系的最大障碍之一。第二,北京在香港回归后首次对于香港华人社会的国家认同现状产生了疑虑。这也使得北京开始修正自己从香港回归以来的某些一厢情愿的看法,开始以较为冷静的思路观察和评估香港社会国民身份认同问题的实际状况。更重要的是,二十三条立法失败后,北京被迫重新审视自己对于香港建制派阵营—尤其是香港商界—对中华人民共和国政权政治忠诚度的原有估计。

2003年国家安全立法的失败,固然存在特区政府选择时机严重不当的问题。在疫魔压境、经济凋敝、愁云惨淡的社会氛围下,强行进行国家安全立法,只会引发社会的强烈反应,并将其他方面的怨气投射到二十三条立法问题上来,最终被反对派政治力量操弄。然而,这些大的社会背景并非二十三条立法最后遭遇失败的决定性因素;从根本上讲,二十三条立法未能完成的主因是代表工商业利益的“自由党”反戈一击、阵前叛离亲北京阵营。从一定意义上讲,二十三条立法的全过程可以看出,主要代表香港工商界声音的政治力量在关涉中央政府底线利益的重要问题上,与北京的想法和步调始终不尽一致。

北京之所以选择把保障国家安全的立法权交给特区,而不是通过基本法附件三的形式由中央径行立法,主要是由于北京相信在回归之后,香港华人社会对祖国将是认同的,会理所当然愿意通过地方立法形式,根据香港的法治传统对国家安全作出有效保证。但是,迄今为止,历史的发展与北京当年的愿望并非全然一致。

作为中国最特殊的政治边陲,香港在回归之初即成为中央政府在国家安全方面的重要关注地区。这首先是由香港的国际性所决定的。香港是东西方的桥梁,是亚洲的国际都会,华洋杂处、社会成分十分复杂。各国政府和情报机构在香港的活动频繁,香港也因此被称为“东方谍都”。香港身为国际自由港,资金、人员和信息的流动都畅通无阻,也便利了各国政府开展对华的情报搜集和某些特殊机构进行对华颠覆活动。其次,香港与内地的制度差异也造成了香港一直存在合法的以“反华”、“反共”为己任的组织和力量。这些组织的活动,自然被北京视为对政权安全的严重威胁。再次,香港在较长时间内一直存在着十分活跃的公民社会。很多公民社会组织或者与外国相关组织开展密切合作,或者本身就是国际非政府组织的分支机构,其复杂的资金来往和活动联系无不引起北京的高度关注。最后,香港社会在国家政治认同教育方面的长期缺失,也使得北京在国土安全和政权安全两方面都对回归之后的香港特区存在疑虑。这些情况决定了北京始终对香港在国家安全方面的影响和可能造成的破坏保持高度警惕。