书入法

中国在过去30年取得了经济增长的奇迹，其中，有些学者从政府的角度来解析经济发展之谜，尤其是关注于地方政府在发展中充当的角色以及地方政府与中央政府的博弈过程。然而当我们把目 …… [ 展开全部 ]

作者：周黎安
出版社：格致出版社
定价：CNY 78.00
ISBN：7543227657

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1 导论

如果说政治锦标赛是本书所依赖的一个分析支点,着重于横向的官场竞争的视角,那么另一个分析支点就是行政发包制,即从中央到地方的纵向视角理解中国的官员激励和政府治理模式。行政发包制这个概念最早在本书的第一版提出来,经过一系列的提炼和发展(周黎安、王娟,2012;周黎安，2014,2016),已经演变成一个比较成熟的分析框架,并用于解析中国政府间关系和治理过程的诸多现象。①作为一种政府治理形态,行政发包制在三个方面上与韦伯意义上的现代官僚制形成鲜明对照;第一,虽然发包方拥有正式权威和剩余控制权,但在执行发包方的指令过程中承包方享受大量的自由裁量权,甚至实际控制权;第二,在财政和预算安排上,承包方承担相当程度上的自我筹资的任务,具有财政或预算包干制的色彩;第三,在内部控制和绩效考核方面,承包方面临结果导向的问责与考核,程序和法理的约束相对较少。这三个方面相互耦合,相互支持,构成一个内在一致的治理体系。

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收藏 0条评论 2019-09-24 添加

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2 行政发包制

为什么会出现这种显著差异?我认为,在确定中央和地方事权划分方面,行政发包制更多是根据公共服务所导致的统治风险的溢出范围,而不是公共服务收益的溢出范围。②只要公共服务本身所涉及的统治风险比较低,来自公众的问责压力低,就尽可能地按照属地发包原则,降低行政成本和财政约束,而非严格遵循公共产品收益的溢出范围。行政发包制更强调提供公共服务的成本维度,同时关注统治风险的控制和防范。美国联邦制关于联邦与州政府的事权划分更强调提供公共服务的质量维度,统治风险的控制不是联邦、州和地方政府事权划分的主要因素。在中国,城市地铁项目虽然属于地方公共产品,但因投资额巨大,其中所涉及的地方政府融资和债务,因地方政府不允许破产以及地方官员不对债务负责,最终可能会演变成中央的债务负担,所以中央政府需要对这一类公共项目的规划和投资进行审查和控制。中国长期以来不允许地方政府发行债务也出于同样的考虑。③当然,事务发包带来的潜在统治风险以及风险的可控性程度因时因地而变化。中央集权过多容易导致地方政府积极性不足,行政效率低下,治理成本上升,积累到一定限度中央又可能决定放权,出现所谓的“一放就乱,一收就死”,这可以解释为什么中央和地方之间总是存在着收权一分权的更替和循环。

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收藏 0条评论 2019-10-28 添加

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3 转型中的地方分权

在刚刚经历了“文革”的改革初期,中央财政状况非常困难。把省级经济管理权限直接下放给城市,把城市的财政和税收直接纳入国家计划,不仅可以加强对城市官员的激励,也可以为缓解财政紧张做贡献。因此,从中央政府的角度来说,它也有积极性对部分城市实行计划单列。但是最终被列入计划单列的城市并不多,而且最后也大部分被取消了。之所以出现这个结果,有其内在的原因。首先,中央政府需要维护省政府的权威和地方经济的平衡。由于计划单列使得省政府所掌控的财政资源大大减少,因此省级政府是城市计划单列的最大受损者,它们对计划单列颇有不满。失去一个大城市可能使一个省从财政收入结余省变成赤字省,如湖北省和四川省所发生的情况那样(黄佩华,2003,第78页)。
另一个取消计划单列的重要原因是,财政和税收体制从1994年起发生了重大变化。分税制开始全面实施,国家和地方财权的明晰程度前所未有,中央财政在财政总收入中的比重不断上升。在财政得到充分保障的情况下,国家没有必要再对这么多城市进行单列。大部分的计划单列城市在1994年都被取消了,仅仅保留了5个非省会的计划单列市,出发点可能仅仅是为了保障这些非省会城市的经济地位,防止省政府对这些城市“鞭打快牛”。
1983年与计划单列市改革同时进行的还有“市管县”的改革,实行地市并、撤地设市和撤县设市,以进一步发挥城市的经济辐射作用,推动城乡一体化进程。

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收藏 0条评论 2019-10-29 添加

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4 转型中的财政分成

第二个原因涉及中国财政体制下可置信承诺的问题,其实也与发包方和承包方不对称的权力相关。在财政分权时期,形形色色的预算内收入的包干制都涉及核定收入基数的问题,它是总额分成和超收分成的基础。当财政体制经常变化,尤其是当上级政府可以利用体制调整相机修改下级政府的收入基数时,鞭打快牛的棘轮效应就出现了。财政收入增长快的地区,收入基数高,未来超收的难度也就越大。如果政府间只有预算内收支,没有任何预算外和自筹收入,那么上级政府的承诺的可信度问题对下级政府的增收激励就会构成一个严重的威胁。而允许预算外资金的存在,允许下级单位设立不与上级机构分享、甚至不让上级知情的“小金库”,相当于是事前做出了关于一个可信的承诺,那就是不会与下级争夺这块资金,下级单位尽可以自收自支。这等于给予下级政府部门和单位对于这部分资金的全部产权,从而激发这些政府部门和单位去创造更多的财源,比如乡镇干部为了增加预算外资金而积极扶持或参与乡镇企业的经营和管理,使得乡镇企业“异军突起”,在中国工业化、城市化过程中扮演了极为重要的角色。①在这个背景下,我们可以更深刻地理解中国财酌体制下预算外资金和非预算资金存在的独特意义。

田园将芜胡不归 //原因二，接上一条