我们相信,随着这些监督方式的不断完善,中国地方政府治理可以逐渐向新的模式过渡。在新的模式中,地方政府仍然将拥有较大的自主权,但中央和地方政府现有的职责和权力分配将重新调整。由于地方政府的行为将受到一系列立法机构和相关机构的有效监督和制约,中央现在掌握的一些权力可以进一步下放给地方,如征税权、地方立法权、项目审批权和相关资源的分配权;另一方面,为了保证全国统一的市场和一些关系到全国范围的公共产品与服务的供应,限制地方政府“属地化倾向”的不利影响,目前地方政府控制的一些职能(如环境保护、审计、统计、司法)将逐步分离出来,或者交给一些相对独立的监管机构,或者交给中央政府的直属或派出机构提供,具体视情况而定。司法和检察系统从地方政府手中独立之后可以提供公民利用司法保护自身权利的机会,对于地方政府的渎职、侵权行为进行法律诉讼。政治锦标赛将由传统的以单一的经济增长和单一的委托人为基础的晋升竞争转变为多重晋升标准和多重委托人的晋升竞争,使差额选举甚至在定范围内的竞选成为地方官员职务任免的一个重要方式,使得地方官员必须关注民生,提高公共服务水平,而非仅仅以推动经济增长为唯一目标。①再次,传统的激励型财政将向公共财政过渡,尤其是传统的形形色色的“预算包干制”将逐渐取消,财政预算将变成一个注重法治和程序、便于行政问责的过程,体现公平公正和公开透明的原则。

这些例子的有益启示是,打破政商恶性循环的重要来源可以是以下几个方面:第一,在政策特区的鼓励下资本的“大推进式”的流入;有时干部异地交流可以从发达地区带去一些关联企业到落后地区投资,带动当地经济发展。第二,人员的大量迁出或被吸引到政府之外的职业,从这个意义上说,取消户籍制度、便利人员自由流动非常重要;第三,地方政府直接参与经营但这种模式的成效必须依赖相应的制度和干部条件保证其经营效率。

根据上面的论述,一个政府与当地企业的恶性循环由此形成:经济落后导致工商业不发达,就业机会少,政府部门的吸引力增加,人们在职业选择上更倾向去政府部门,使得政府冗员增加;而政府人员超编又导致“养人”难,必须开拓预算外财源,各种行政性收费和罚款增加,致使企业负担过重,经营效率下降,投资激励不足。而经济发达地区正好启动了一个良性循环:工商企业数目多,在企业部门的就业机会就多,收入水平就相对高,这都降低了政府部门在劳动力市场上的比较优势。于是人们更多地流向了企业部门,政府机构的规模相对变小了。政府部门因冗员压力小,对额外的收费和罚款的需求下降,而相对较多的工商企业又使得政府收费可以更加均匀地分担,不至于变成一种每个无法承受的成本负担,这无形中增加了该地区投资环境的吸引力,外地资本愿意流入。
上述理论假说虽然简单,却可以解释一系列系统的现象:第一,在越是发达的地区,人们对做官的兴趣就越低,比如在广东和浙江就一直流传有这种说法,没本事的人才去做官;而在经济落后地区,在政府做官被认为是种莫大的荣耀,人们挤破头都想钻进去。有报道云,中国某些贫困县的副县长和县长助理加起来有二十几个之多!在发达地区这种情况是不可能发生的。第二,政府的相对规模在落后地区要更大一些。 Zhang(2006)利用中国1993年和2000年2000多个县级地区的数据发现,内陆地区相对于沿海地区而言,人均的行政管理费用要高出近30%,每一百人的政府雇员人数也要多出10%。当然这些数据还只是统计编制内的政府雇员,编制外的冗员没有包括进去,如果包含进去,两种地区的差距会更大。第三,越是落后的地区越依赖于预算外收入和对于企业的各种额外的收费罚款。关于落后地区预算外收入比例相对较高这一点已经在第6章第4节里给出了支持性的证据(见图6.1)。前面提到媒体报道的关于中西部一些地区“开门引客、关门打狗”的招商政策其实也是这个问题的一个极端表现。